El futuro del financiamiento en la lucha contra el cambio climático al centro de las negociaciones de la COP28

Actualmente se está celebrando la cumbre de la ONU sobre el clima (COP28) de este año en Dubái a desde finales de noviembre a principios de diciembre. En ella se negociará nada menos que el futuro de la provisión de financiamiento para el clima en el marco del régimen climático, y con ello la cuestión de la equidad. También se discutirá sobre la obligación de los países desarrollados de apoyar a los países en desarrollo con financiamiento nuevo, adicional, adecuado y predecible para aumentar urgentemente los esfuerzos climáticos. Sigue vigente si se acelera el paso del multilateralismo al voluntarismo. Las significativas promesas de los países desarrollados en Dubái para la capitalización inicial del nuevo Fondo de Pérdidas y Daños (FDL), a pesar de rechazar cualquier responsabilidad y obligación histórica de prestar apoyo, serán la prueba de fuego más clara.

Fundamentalmente se trata de apuntalar la confianza y recuperar el impulso en el proceso internacional sobre el clima, ya que la primera evaluación colectiva de los progresos en la aplicación del Acuerdo de París, el Inventario Mundial, concluye en la COP28 con un balance aleccionador del déficit en los esfuerzos mundiales para limitar el calentamiento global a 1,5ºC. Aumentar rápidamente la cantidad y la calidad del financiamiento para el clima está inexorablemente ligada a aumentar la ambición de las acciones en los próximos cinco años hasta el próximo GST (El acuerdo de París de 2015 instauró el Inventario Global del Acuerdo de París (también llamado Global Stocktake o GST, el cual evalúa la respuesta global a la crisis climática en tres áreas temáticas que son mitigación, adaptación, medidas de aplicación y apoyo. Su objetivo es responder a tres preguntas vitales: ¿Dónde estamos? ¿Hacia dónde queremos ir? Y, lo que es más importante, ¿cómo llegar hasta allí?). Con la probabilidad de que 2023 sea el año más caluroso de la historia, una serie interminable de fenómenos meteorológicos y climáticos extremos devastadores en todo el mundo, y un endeudamiento cada vez mayor de los países más vulnerables al clima, la COP28, bajo la presidencia entrante de los Emiratos Árabes Unidos (EAU), debe establecer indicadores para proporcionar financiamiento nuevo y adicional para acelerar la transición a las energías renovables, para salvaguardar las vidas y los medios de subsistencia de las personas en respuesta a los impactos climáticos agravados, y para ayudarles a recuperarse y reconstruirse de pérdidas y daños ya devastadores.

La agenda detrás de la agenda

Incluso antes de que comiencen formalmente las negociaciones, varias propuestas de nuevos puntos de “la agenda detrás de la agenda” centrados en cuestiones polémicas en torno al financiamiento de la lucha contra el cambio climático podrían dar lugar a una prolongada lucha por la “agenda del día” y, por tanto, a un posible estancamiento al comienzo de las dos semanas de conversaciones sobre el clima. Las propuestas de agenda oponen el interés de los países desarrollados por debatir la alineación de todos los flujos de financiamiento con los objetivos del Acuerdo de París de forma más amplia (como a través de un nuevo punto en la agenda sobre el Artículo 2.1 (c) propuesto por la UE), frente al interés de los países en desarrollo por defender los Principios de Equidad y Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas y Capacidades Respectivas (CBDR-RC) como base para la implementación del Acuerdo de París, aplicable por tanto a todas las negociaciones relacionadas con el financiamiento climático (solicitando un punto de agenda sobre la operacionalización de CBDR-RC con respecto al Artículo 2.2). Los países en desarrollo también podrían solicitar puntos adicionales de la tabla del día sobre la prometida duplicación del financiamiento de la adaptación y sobre el aumento urgente del apoyo para mejorar la ambición de las medidas de mitigación, mientras que Estados Unidos podría solicitar un punto de la tabla del día sobre la revisión del mecanismo financiero (y las entidades y obligaciones relacionadas) en virtud del Acuerdo de París. Despejar este campo minado de negociaciones será una primera prueba para las habilidades de diplomacia climática de la Presidencia de la COP28.

Puesta en marcha y capitalización del nuevo Fondo de Pérdidas y Daños

Un elemento central para la COP28 será la aprobación de recomendaciones sobre nuevos mecanismos de financiamiento para hacer frente a las pérdidas y daños y, sobre todo, un instrumento de gobernanza para un nuevo Fondo de Pérdidas y Daños. Estas recomendaciones no se adoptaron hasta principios de noviembre como parte de un paquete de "lo tomas o lo dejas", en un esfuerzo de última hora por evitar el fracaso del proceso de ocho meses del Comité de Transición (CT), al que la COP27 de Egipto encomendó la presentación de propuestas consensuadas a la COP28.  El compromiso, con el que concluía el mandato del CT, dejó insatisfechos tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo por diferentes motivos. Los países desarrollados y en desarrollo se enfrentaron en muchas cuestiones. Entre ellas destacan la ubicación de un Fondo como institución independiente o dependiente del Banco Mundial y quién debería pagar principalmente al FDL, así como qué países serían elegibles para recibir ayuda. El texto final, que situaba el nuevo Fondo durante un periodo provisional de cuatro años bajo la tutela del Banco Mundial, al tiempo que salvaguardaba que todos los países en desarrollo pudieran recurrir a sus recursos, puso de manifiesto profundas divisiones: los países en desarrollo presionaban para que se reconociera la responsabilidad financiera histórica de los países desarrollados, mientras que estos últimos, especialmente Estados Unidos, insistían en que sólo se hicieran contribuciones voluntarias. A pesar de la preocupación de las naciones en desarrollo por la falta de compromiso para una escala significativa del Fondo y de las aportaciones financieras de los países desarrollados, el texto se adoptó con espíritu de compromiso, dejando cuestiones sin resolver para que las abordara el futuro Consejo de Administración del Fondo. No obstante, es probable que este resultado siente un precedente problemático en la actual lucha por el consenso y los compromisos en las negociaciones sobre el financiamiento mundial en la lucha contra la crisis climática.

El polémico tema de las fuentes de financiamiento del nuevo Fondo dominó las discusiones a lo largo del proceso de CT, reflejando debates más amplios sobre el futuro de las obligaciones financieras de los países desarrollados en virtud de los acuerdos sobre el clima. A pesar de la insistencia de los países en desarrollo en que se reconociera la responsabilidad histórica y se diferenciaran las contribuciones, el texto final adoptó una postura neutral, instando al apoyo voluntario y debilitando significativamente la diferenciación entre las contribuciones de los países desarrollados y en desarrollo. Este resultado, considerado como un retroceso respecto a los compromisos financieros anteriores, suscita preocupación sobre la suficiencia del financiamiento del nuevo Fondo y su operatividad. Existe un riesgo significativo de que el nuevo Fondo siga careciendo de recursos suficientes a pesar de su creación en el marco del Banco Mundial, que fue utilizado como justificación por los países desarrollados para esta colocación argumentando que maximizaría las posibles contribuciones financieras al nuevo Fondo de Pérdidas y Daños.

Estados Unidos, que en un principio se negó a aceptar el paquete de resultados del TC en su última reunión celebrada a principios de noviembre en Abu Dhabi, se ha mostrado desde entonces dispuesto a aceptar el compromiso, lo que reduce la probabilidad de reabrir los debates en Dubái. Otros países también expresaron sus reservas, pero la aprobación del paquete por parte del TC sugiere que es poco probable que se produzca una revisión exhaustiva en la COP28. Para mejorar el resultado de la Conferencia, algunas partes pueden intentar incorporar el lenguaje pertinente en otras decisiones de la COP28, abordando los mandatos de provisión de financiamiento y la escala del nuevo Fondo, ambos ausentes del paquete de resultados de la Conferencia y cruciales para la justicia climática. Los compromisos significativos para la capitalización inicial del Fondo en la COP28, como la reciente señal de la UE de que proporcionará una "contribución significativa", podrían ayudar a aliviar la continua desconfianza y preocupación de los países en desarrollo. Aunque todavía carecemos de una indicación similar por parte de Estados Unidos, y las diferencias entre los países desarrollados, sobre cómo manejar el apoyo financiero por pérdidas y daños.

Evaluación global: necesidades y realidades del financiamiento mundial

Tal vez el resultado más importante de la COP28 sea la decisión de concluir formalmente el primer Balance Mundial. Se trata del principal proceso de rendición de cuentas diseñado en el marco del Acuerdo de París para evaluar cada cinco años si los compromisos ascendentes en virtud de las Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (NDC) de los países y las medidas de aplicación conexas en su conjunto se ajustan a los objetivos del Acuerdo de París y para proporcionar el impulso con visión de futuro para aumentar la ambición en el próximo período de cinco años.  La realidad es aleccionadora: como pone en evidencia el último informe de evaluación de las NDC de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), con las NDC actuales, las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI) aumentarán un 9% de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 2010. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) ha dejado claro que las emisiones deben reducirse un 45% para finales de esta década en comparación con los niveles de 2010 para cumplir el objetivo de limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 grados.

Para lograr que las emisiones alcancen su punto máximo antes de 2030, como sostiene el informe, es preciso aumentar masivamente el acceso de los países en desarrollo al financiamiento, la tecnología y la creación de capacidades, los “Medios de Aplicación" (MOI), que el GST también evaluó y halló muy deficientes. Las NDC de la mayoría de los países más pobres están condicionadas a dicho apoyo, especialmente al financiamiento público que deben proporcionar los países desarrollados. Según la evaluación del GST, el apoyo financiero público "sigue siendo un facilitador primordial para la acción", con el fin de complementar los esfuerzos que los países en desarrollo pueden emprender únicamente con recursos nacionales, dado su cada vez menor espacio fiscal. En la última década, el número de países en desarrollo con graves problemas de endeudamiento ha aumentado hasta alcanzar ahora los 59, la mayoría de ellos países de renta baja y entre los más vulnerables al clima a escala mundial. A la luz del empeoramiento y la insostenibilidad de los niveles de deuda de los países en desarrollo, la capacidad de la mayoría de estos países para financiar las inversiones climáticas necesarias se ve gravemente limitada si no se aborda la espiral deuda-clima mediante el alivio de la deuda para permitir transformaciones inclusivas y justas.

Sin embargo, aún no está claro si la decisión sobre el GST pondrá de relieve tanto el papel como la obligación permanente de los países desarrollados de proporcionar financiamiento público para aumentar la ambición colectiva mundial, y en qué medida lo hará. Un borrador de la estructura de la decisión aún muestra cualquier referencia a la financiamiento en las recomendaciones del GST entre comillas, con opciones que muestran el esfuerzo de los países en desarrollo por subrayar el vínculo entre la provisión de financiamiento pública y su ambición, mientras que los países desarrollados intentan desviar el foco de atención de su apoyo financiero encomendado por la Convención (en el artículo 4), y el Acuerdo de París (en el artículo 9) hacia referencias más amplias a la necesidad de hacer que todos los flujos financieros sean coherentes con los objetivos del Acuerdo de París en virtud de su artículo 2.1.

En general, las necesidades de financiamiento de la lucha contra el cambio climático ascienden a billones, y cuanto más se retrasen las inversiones para reducir las emisiones y hacer frente a los graves efectos que ya se están produciendo, más elevados serán los costos en el futuro. Especialmente para hacer frente a la rápida escalada y agravamiento de las pérdidas y los daños. Según algunas estimaciones, se necesitarán hasta 9 mil millones de dólares al año hasta 2030, y más para el periodo comprendido entre 2030 y 2050. Esto contrasta con los aproximadamente 1,3 mil millones de dólares, o aproximadamente el 1% del producto interior bruto (PIB) mundial que, según un análisis de la Iniciativa de Política Climática (CPI), fluyó en financiamiento para la crisis climática en 2021/2022 (agregando todas las inversiones climáticas, públicas y privadas, en países desarrollados y en países en desarrollo y los flujos de transferencia de financiamiento climática Norte-Sur), aunque esto aumentó significativamente con respecto a años anteriores. Alrededor del 90% de este financiamiento se destinó a mitigación, con fuertes incrementos en los sectores de las energías renovables y el transporte, mientras que sólo el 5% se destinó a adaptación y esfuerzos transversales que combinan elementos de mitigación y adaptación. Esto, así como la desigual distribución de la financiamiento disponible para el clima entre regiones y grupos de países -los países desarrollados comprometieron el 84% de la financiamiento internacional para el clima, mientras que menos del 3% se destinó a los Países Menos Adelantados (PMA)- pone de relieve la importancia crucial y continua de la provisión de financiamiento pública de los países desarrollados a los países en desarrollo como parte de los esfuerzos continuados para abordar estos desequilibrios e inequidades.

El objetivo de los 100.000 millones de dólares, ¿ya no es difícil de alcanzar?

En lo que respecta al financiamiento de la lucha contra el cambio climático, una de las razones de la desconfianza de los países en desarrollo en la voluntad de los países desarrollados de cumplir su parte del gran pacto del Acuerdo de París para la acción climática colectiva, es el continuo fracaso de los países desarrollados a la hora de aportar los 100.000 millones de dólares anuales para 2020 prometidos en un objetivo fijado políticamente, y ya entonces insuficiente, en 2009 en Copenhague. Según las cifras más recientes de la OCDE que acaban de publicarse, aunque todavía no se ha alcanzado la meta, en 2021 los flujos de financiamiento climática de los países desarrollados a los países en desarrollo aumentaron un 7,5% (o 6.300 millones de dólares) con respecto al año anterior, hasta alcanzar los 89.600 millones de dólares (véase el gráfico 1). La OEDC también estima que, según datos preliminares, el objetivo de los 100.000 millones de dólares podría alcanzarse finalmente en 2022. Para el Ministro de Medio Ambiente y Cambio Climático de Canadá y el Enviado Especial de Alemania para la Acción Climática Internacional, a quienes la Presidencia egipcia de la COP27 encargó en julio de 2021 que esbozaran un plan de prestación de financiamiento para el clima, se trata de una buena noticia.  En una carta abierta señalan que "esta cantidad supera los escenarios prospectivos para 2021 publicados hace dos años por la OCDE" y mejora sus propias estimaciones anteriores. 

Gráfico 1: Financiamiento climático proporcionado y movilizado entre 2016-2021 (en miles de millones de dólares)

Fuente: OCDE 2023. Basado en Informes Bienales a la CMNUCC, Estadísticas del Comité de Ayuda al Desarrollo y del Grupo de Crédito a la Exportación de la OCDE, así como en informes complementarios de la OCDE.

Sin embargo, el balance es más desigual y dista mucho de ser motivo de júbilo. En primer lugar, incluso si se alcanzara el objetivo en 2022, seguiría habiendo un déficit plurianual (16.700 millones de dólares en 2020 y 10.500 millones de dólares en 2021), que los países desarrollados tendrían que compensar para llegar a la media de 100.000 millones de dólares en el periodo 2020-2025, hasta que entre en vigor un nuevo objetivo de financiamiento climático el cual se está negociando actualmente. En segundo lugar, aunque el porcentaje de financiamiento mediante subvenciones aumentó hasta aproximadamente el 30%, esto significa que con dos tercios la inmensa mayoría de la financiación pública sigue proporcionándose en forma de préstamos, lo que resulta cada vez más insostenible, incluso a tipos favorables, para la mayoría de los países en desarrollo (véase el gráfico 2).  Por último, y de forma preocupante, el financiamiento climático de los países desarrollados destinado a los países y grupos de población más pobres se redujo en 2021 en comparación con el año anterior, invirtiendo una tendencia al alza desde 2016. La participación de los PMA en el financiamiento climático se redujo al 20% desde un 25% en 2020, mientras que se proporcionaron alrededor de 4.000 millones de dólares menos para la adaptación en 2021, a pesar del crecimiento general del presupuesto, lo que redujo la participación de la adaptación en el financiamiento climático público, el cual sólo movilizó y proporcionó el 27% (véase la Figura 2). La mayor parte de este financiamiento continuó proporcionándose en forma de préstamos en los principales sectores de medidas de adaptación, representando el 71% del financiamiento climático para la adaptación en abastecimiento de agua y saneamiento, el 59% en agricultura y el 78% en preparación ante desastres. El descenso del financiamiento para la adaptación se debió en gran parte a la disminución de los fondos para la adaptación procedentes de agencias bilaterales y bancos multilaterales de desarrollo (BMD), mientras que aumentó la provisión de financiamiento para la adaptación a través de fondos multilaterales para el clima, donde la entrega en forma de subvenciones es significativamente mayor.

Gráfico 2: Distribución por instrumentos de financiamiento público para el clima entre 2016-2021 (en miles de millones de dólares)

Fuente:OCDE 2023. Basado en los Informes Bienales a la CMNUCC y al Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, así como en los informes complementarios de la OCDE.

Atraso del financiamiento en adaptación

Las cifras de la OCDE, muestran un financiamiento en adaptación de 24.600 millones de dólares en 2021 y de 28.600 millones en 2020. Estas cifras son desalentadoras, ya que muestran que la promesa de los países desarrollados en el Pacto Climático de Glasgow de duplicar para 2025 el financiamiento en adaptación desde los niveles de 2019, hasta 38.000 millones de dólares, no va por buen camino. Utilizando una metodología diferente, el Informe Sombra sobre Financiamiento Climático 2023 de Oxfam sitúa el valor equivalente de subvención del financiamiento de la adaptación en 2020. Por lo tanto, la ayuda neta específica para el clima proporcionada a los países en desarrollo está por debajo. Ambos conjuntos de cifras se reflejan en un informe del Comité Permanente de Finanzas (CPF) sobre la duplicación del financiamiento de la adaptación encomendada en la COP27. En él se destacan algunos de los retos que plantea el desglose de las cifras de financiamiento de la lucha contra el cambio climático por temas, incluida la extrapolación de la parte de financiamiento en adaptación de las actividades transversales, cuyo volumen siguió aumentando en 2021. Utilizando las cifras de 2019-2020, el informe destaca que los BMD proporcionaron la mayoría (83%) de su financiamiento para la adaptación en forma de préstamos, mientras que las fuentes bilaterales proporcionaron el 57% del financiamiento para la adaptación a través de subvenciones. En cambio, casi todo el financiamiento en adaptación procedente de fondos multilaterales para el clima se entregó en forma de subvenciones. Esto pone de relieve una vez más la diferencia en la provisión de financiamiento climático público básico a través de fondos climáticos multilaterales en virtud de la CMNUCC y el Acuerdo de París, incluido el Fondo Verde para el Clima (FVC) o el Fondo de Adaptación, y en consonancia con los principios básicos de equidad. En 2019-2020, del total del financiamiento en adaptación procedente de los fondos climáticos multilaterales, los PMA recibieron el 38% en comparación con su 26% del financiamiento climático total, y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID) recibieron el 21% en comparación con el 7% del financiamiento climático total. En el FVC, su cuota fue aún mayor (gráficos 3 y 4).

Gráfico 3: Importancia del FVC para los flujos de financiamiento climático a los PEID

Fuente: 10 Things to Know About Climate Finance: 2023 Global Stocktake Edition, https://us.boell.org/sites/default/files/2023-03/heinrich-boell-stiftung-washington_10thing-to-know-on-climate-finance-2023_global-stocktake-edition.pdf

Gráfico 4: Importancia del FVC para el suministro de financiamiento climático a los PMA

Fuente: 10 Things to Know About Climate Finance: 2023 Global Stocktake Edition, https://us.boell.org/sites/default/files/2023-03/heinrich-boell-stiftun…

El FVC es el mayor fondo multilateral para el clima debido a su marco de asignación, que prevé una asignación equilibrada entre mitigación y adaptación en términos de subvención equivalente, y destina la mitad de su financiamiento para la adaptación a los PMA, los PEID y los países africanos. Sin embargo, la conferencia sobre promesas de contribuciones celebrada en octubre, en el marco de la segunda reposición del FVC, ha sido decepcionante. Esto debido a que -hasta la fecha- sólo ha recaudado 9.300 millones de dólares, es decir, menos de los 10.000 millones de la primera reposición, en lugar de la duplicación que pedía la sociedad civil. Así pues, la Presidencia de la COP28 se verá obligada a aumentar el financiamiento para la adaptación como parte de su impulso general para avanzar en el Objetivo Global de Adaptación (GGA). Por su parte, los países desarrollados deberán anunciar nuevas promesas de financiamiento sustanciales, incluidas las del FVC y especialmente las de los países que aún no lo han hecho (entre los que destacan Estados Unidos, pero también Suiza, Italia, Suecia y Australia).

El financiamiento de la adaptación proporcionada -y su trayectoria- están muy por debajo de lo que se necesita. Según el informe "Adaptation Finance Gap Update 23", publicado recientemente por el PNUMA, que se basa en el cálculo de las necesidades de adaptación articuladas en 85 CND y Planes Nacionales de Adaptación (PNA), el financiamiento medio necesario para la adaptación de todos los países en desarrollo en el periodo comprendido entre 2021 y 2030 se estima en 387.000 millones de dólares al año, mientras que las necesidades de financiamiento para la adaptación de los PMA y los PEID ascienden a 41.000 millones de dólares al año.

Dado que muchas medidas de adaptación deben centrarse en el ámbito local para beneficiar a las comunidades y personas afectadas, y que los obstáculos para acceder al financiamiento climático en adaptación siguen siendo elevados para muchos de los países más vulnerables, la simplificación y la mejora del acceso deben ser el centro de los debates tanto sobre los AGA como sobre el financiamiento de la adaptación. Esto incluye proporcionar un acceso directo mediante la delegación de la toma de decisiones de financiamiento a las comunidades y a los grupos e individuos marginados de una manera centrada en los derechos humanos y sensible a las cuestiones de género mediante la aplicación de los principios para la Adaptación Dirigida Localmente (LLA).  El Grupo de los PMA se ha comprometido a canalizar el 70% del financiamiento climático a nivel local de aquí a 2030, centrándose más en la ADL.

Fijación de un nuevo objetivo de financiamiento climática basado en las necesidades y la ciencia

Aunque no se espera una decisión final en la COP28, en Dubái las negociaciones de tres años sobre el establecimiento de un nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado de Financiamiento para el Clima (NCQG) que deberá cumplirse a partir de 2025, a falta de un año, pasarán de la fase técnica (hasta ahora se han completado siete de los doce diálogos de expertos previstos) a la fase altamente política de llegar a un acuerdo sobre el objetivo.  Las diferencias fundamentales entre los países no son de naturaleza técnica, sino que afectan al núcleo de la provisión de financiamiento climática guiada por la equidad y la CBDR-RC y su continua relevancia. En Dubái, un diálogo ministerial de alto nivel debe orientar sobre cómo podría estructurarse un resultado final en 2024 y los pasos de negociación para llegar a él en el año que queda. Los países en desarrollo están decididos a garantizar que el NCQG subsane las deficiencias existentes, tanto cuantitativas como cualitativas, del objetivo de 100.000 millones de dólares determinado políticamente, asegurando que el nuevo objetivo se base en la ciencia y en las necesidades de los países en desarrollo. Hace dos años, el SCF detalló en su primer informe de determinación de necesidades las necesidades de financiamiento en billones para implementar las NDC de los países en desarrollo, muchas de las cuales están condicionadas al apoyo financiero, así como los NAP. Y los informes del IPCC sobre mitigación y adaptación y pérdidas y daños han subrayado la base científica de las enormes necesidades financieras.

Un nuevo NCQG tendrá que ser sustancialmente más alto, asegurar la provisión de financiamiento público como núcleo, y también abordar cuestiones sobre el alcance, la calidad, el calendario y la rendición de cuentas del financiamiento climático y un mayor acceso al mismo, entre otras cosas incorporando el financiamiento para hacer frente a las pérdidas y daños como tercer pilar de financiamiento distinto, además de la mitigación y la adaptación, e idealmente estableciendo subobjetivos temáticos de financiamiento público. Los observadores de la sociedad civil sostienen que esos subobjetivos deberían reflejar el valor equivalente de la subvención (reducir la provisión de préstamos y abordar la deuda) y revisarse periódicamente, idealmente en sincronía con el GST. Los países en desarrollo consideran necesario centrarse en la cuantía del objetivo como base para determinar los elementos que lo componen en el tiempo de negociación restante. En este contexto, la falta de una definición multilateral uniformemente aceptada del financiamiento climático es una deficiencia que los países en desarrollo desean que se aborde, mientras que los países desarrollados consideran que un enfoque ascendente para definir el financiamiento climático es aceptable, siempre que sus parámetros se divulguen de forma transparente. En la COP28, el SCF presentará su trabajo continuado para mejorar la definición operativa del financiamiento climático, integrando las propuestas recibidas de los países. Mientras se discute la escala del nuevo objetivo de financiamiento en Dubái, los países en desarrollo se centrarán en la obligación de los países desarrollados, en virtud del artículo 9 del Acuerdo de París, de tomar la iniciativa en la prestación de apoyo financiero público. Los países desarrollados pretenden enmarcar el debate del NCQG en el contexto más amplio del mandato del Artículo 2.1(c) del Acuerdo de París y quieren ampliar el grupo de contribuyentes a la provisión de financiamiento para el clima a países en desarrollo, como China o Arabia Saudí, que según ellos están en posición financiera de hacerlo. El artículo 2.1 (c) se centra en hacer que todos los flujos financieros sean coherentes con una vía hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resistente al clima, y por lo tanto minimizaría la relevancia (y presumiblemente la escala) de las propias contribuciones de financiamiento público de los países desarrollados para el nuevo objetivo de financiamiento climática que se fijará en 2024, al tiempo que apunta al sector privado para proporcionar los billones necesarios y la importancia de los enfoques regulatorios, las taxonomías verdes y los entornos propicios.

El Artículo 2.1(c) y el Artículo 9 y su complementariedad 

La relación entre el Artículo 2.1(c) y el Artículo 9, ambos centrales en el debate sobre el financiamiento para la aplicación del Acuerdo de París, y la cuestión de qué artículo puede considerarse complementario de cuál, está en el centro de los debates sobre el NCQG. Ya para la COP27, los países desarrollados habían presionado para que se incluyera un punto en la agenda sobre el Artículo 2.1 (c). Esto fracasó, lo que llevó a un probable nuevo intento para la COP28. En lugar de ello, en Sharm El-Sheikh sólo se aprobó un programa de trabajo de un año para hacer que todos los flujos financieros sean coherentes con el Acuerdo de París. Se espera que la COP28 amplíe y formalice aún más este trabajo. Un informe encargado por el SCF que se presentará en la COP28 destaca las diferencias fundamentales entre los países en desarrollo y los desarrollados sobre cómo aplicar el artículo 2.1 (c), señalando que no existe un entendimiento compartido ni siquiera sobre el alcance de la petición del artículo. Los países desarrollados argumentan que cualquier discurso sobre financiamiento climática debe centrarse en la movilización del sector privado para alcanzar la gran escala de financiamiento necesario para abordar el cambio climático y señalan el papel de los esfuerzos reguladores nacionales e internacionales para desviar los flujos financieros de las inversiones que dañan el clima (incluido el fin de las subvenciones a los combustibles fósiles). Consideran que los flujos climáticos en virtud del artículo 9, que se refiere a la prestación y movilización de ayuda financiera a los países en desarrollo, contribuyen a un cambio financiero más amplio. Los países en desarrollo se han mostrado escépticos ante estos esfuerzos, pues temen que sean una forma de sustituir o disminuir las obligaciones de los países desarrollados en virtud del Artículo 9. En su opinión, los flujos financieros más amplios no son suficientes; los flujos financieros más amplios son independientes y deben ser complementarios a la entrega de financiamiento climático de los países desarrollados a los países en desarrollo. Especialmente porque los actores del sector privado y muchas iniciativas para cambiar los flujos financieros tienen poca o ninguna responsabilidad bajo la Convención y el Acuerdo de París, mientras que las partes sí la tienen. Destacan que las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países desarrollados y en desarrollo se aplican a todos los tipos de flujos climáticos, argumentando que los países desarrollados y en desarrollo deberían tener diferentes obligaciones y plazos para abordar las actividades e inversiones intensivas en emisiones, incluidos los combustibles fósiles, en función de sus diferentes circunstancias y desafíos socioeconómicos. Se considera que los esfuerzos de los países desarrollados en materia de taxonomías y normativas ecológicas, incluidos los Mecanismos de Ajuste de las Fronteras del Carbono (CBAM) de la UE, ponen en peligro el derecho de los países en desarrollo a un desarrollo adaptado a las necesidades nacionales y locales.

Salvaguardar el financiamiento climático en el marco de la CMNUCC

En el marco de la Convención y el Acuerdo de París, no existe ningún mecanismo de aplicación o rendición de cuentas que obligue a los actores e iniciativas financieras ajenas al proceso climático de la CMNUCC a velar por la coherencia y la compatibilidad con los objetivos climáticos, como se ha puesto de manifiesto en el debate en curso sobre el papel del artículo 2.1 (c) y también se ha puesto de relieve en los esfuerzos por elaborar recomendaciones sobre nuevos acuerdos de financiamiento para hacer frente a las pérdidas y daños. A la inversa, aunque los procesos de la CMNUCC no puedan influir en esos actores, sí determinan la forma en que se desarrollan los discursos sobre financiamiento del clima en el régimen climático. En 2023 se produjeron muchos procesos en curso de relevancia para el futuro del financiamiento climático en el marco de la Convención y el Acuerdo de París, entre los que destacan los discursos sobre la reforma de los BMD y su apoyo financiero relevante para el clima, las propuestas concretas presentadas por la Iniciativa de Bridgetown, el proceso de la Hoja de Ruta de Evolución del Banco Mundial y la Cumbre para un Nuevo Pacto Mundial de Financiamiento auspiciada por el Gobierno francés. Al menos en parte, el objetivo de seguir ampliando el papel de los BMD en el financiamiento climático y de crear nuevas iniciativas y fondos fiduciarios independientes (como el Escudo Global) se debe a la preferencia de los países desarrollados por participar en los discursos y foros sobre financiamiento climático en los que ocupan una posición dominante (por ejemplo, a través de la gobernanza accionarial de los BMD o en iniciativas plurilaterales como las Asociaciones para la Transición a una Energía Justa).

A medida que crece la importancia de dichos actores e iniciativas fuera de la CMNUCC, cuya provisión de financiamiento climático no está alineada con los principios básicos de equidad y CBDR-RC bajo el régimen climático, es importante al menos salvaguardar la relevancia de la provisión de financiamiento climático público a través de los fondos climáticos multilaterales de la CMNUCC, e idealmente a un impulso concertado para ampliarlos. La COP28 es una oportunidad importante para recuperar terreno en este esfuerzo. Esto dependerá de varias decisiones cruciales que se tomen en Dubái para poner en funcionamiento el nuevo Fondo para hacer frente a las pérdidas y daños, concluir la Evaluación Global con mandatos orientados hacia el futuro para aumentar el financiamiento climático como medio condicional para una mayor ambición en la aplicación, trazar el progreso hacia un nuevo objetivo de financiamiento climático sustancialmente más alto que se fijará en la COP29 el próximo año. La COP28 también debe conseguir promesas significativas para apoyar la segunda reposición del FVC y poner en marcha la capitalización inicial del nuevo Fondo de Pérdidas y Daños.

Para la versión en alemán ver: https://www.boell.de/de/2023/11/20/future-climate-finance-provision-center-cop28-negotiations

Para la versión en inglés ver: https://www.boell.de/en/2023/11/20/future-of-climate-finance-provision-is-at-center-cop28-negotiations